В конце 2020 г. МВД России представило новую редакцию концепции проекта нормативного федерального закона в сфере миграции (ред. от 9 ноября 2020 г.), реализация отдельных положений которого уже осуществлена. В целом законопроект нацелен на повышение миграционных стандартов и укрепление двух оснований нового миграционного режима: упрощение процедур легализации в РФ при усиленном надзоре за всей сферой. Как итог, для желательных групп иностранных граждан российское законодательство смягчается, для прочих — ужесточается. Законодатель предлагает два инструмента для решения этой задачи: максимальная цифровизация всех процессов, связанных с внешней миграцией, и ее полное подчинение МВД РФ. MEDIA-MIG попросил главу экспертного совета ГК «Аксиома» Дмитрия Исповедникова дать развернутый анализ предполагаемых нововведений.

Еще в поручениях президента РФ от 6 марта 2020 г. была предложена двухуровневая система миграционных статусов с исключением ступени «временное проживание», а именно долгосрочное пребывание (более 90 дней) и постоянное проживание (ВНЖ). Авторы законопроекта от 9 ноября 2020 г. включили в систему третий статус — «краткосрочное пребывание» (до 90 дней суммарно в течение года). Ступень позволит продлевать срок нахождения в РФ при «уважительных причинах», а также на 30 дней — для оформления долгосрочного пребывания в целях осуществления трудовой деятельности. Вместе с тем предлагается ввести единый срок постановки на учет для всех иностранных граждан по месту пребывания в стране в течение 30 дней с момента въезда. После 30 дней иностранец в РФ обязан пройти дактилоскопию и сделать фото.

Обновлению подлежит и режим долгосрочного пребывания в РФ, в том числе для иностранных рабочих и студентов (безвизовый порядок). Условия получения данного статуса при отсутствии ограничений пребывания в РФ и судимости — наличие профиля в государственной информационной системе (с предоставлением биометрии), результатов медицинского освидетельствования, единого электронного документа с персональными данными (ID-карты), полиса ДМС и подписанного «соглашения о лояльности».

Предлагается отмена ряда внутренних миграционных барьеров для трудовых мигрантов, в частности, изменение цели въезда в страну без выезда за границы РФ (платная услуга); возможность осуществлять трудовую деятельность на территории разных субъектов РФ; распространение режима долгосрочного пребывания на членов семей иностранных рабочих из стран ЕАЭС, а также иностранных рабочих, имеющих статус постоянного проживания в РФ, что позволит их родственникам учиться или работать в России без дополнительных оснований; возможность работать в качестве как самозанятого, так и предприниматели без образования юридического лица.

Второй вектор миграционного курса — усиление контроля над внешней миграцией с помощью цифровизации процессов. Программа цифровизации предполагает создание государственной информационной платформы (на базе существующих электронных ресурсов) для внесения данных обо всех въезжающих и выезжающих из РФ иностранных гражданах, а также информационной системы для внесения данных по трудовой миграции.

Из текста законопроекта следует, что основное назначение государственной информационной платформы состоит в том, чтобы аккумулировать персональные данные об иностранных гражданах, пересекающих границы РФ, формировать единую межведомственную статистику по внешней миграции с возможностью платного доступа к ее данным, а также предоставлять иностранным гражданам государственные услуги онлайн. Оператором платформы станет МВД России, территориальные органы которого будут на основе полученных персональных данных выдавать иностранным гражданам ID-карты со сроком действия в 10 лет. Возобновление ID-карты (после года отсутствия обладателя на территории РФ) потребует повторной биометрической идентификации и медицинского освидетельствования. Замена и внесение изменений будет осуществляться платно. Субъекты РФ смогут определять организации, уполномоченные координировать на региональном уровне обеспечение качества государственных данных, передаваемых в единую платформу.

В области внешней трудовой миграции авторы законопроекта предлагают создание системы двух электронных реестров (работодатель — иностранный рабочий), которая позволит охватить все трудовые отношения (кроме найма граждан ЕАЭС), анализировать и регулировать ситуацию на российском рынке труда, проверять работодателей при участии органов МВД, ФНС, ПФР, Роструда и ФСБ РФ, создать реестр недобросовестных приглашающих лиц, привлеченных к уголовной или административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, заменить выдачу разрешения на работу записью в реестровом личном кабинете иностранного рабочего.

Одновременно предполагается централизация в управлении миграционными процессами. Законопроект предлагает ликвидировать миграционную карту в пользу передачи сведений о пересечении границы РФ в реальном времени от ПС ФСБ РФ — МВД РФ, а также проводить бесконтактное сканирование отпечатков пальцев с проверкой по учету МВД и ФСБ РФ и дактилоскопию. Кроме того, планируется проводить до въезда на территорию РФ биометрическую и фоторегистрацию, а также медицинское освидетельствование.

Иностранных граждан обяжут подписывать соглашение о соблюдении Конституции и законодательства РФ. Данная процедура станет основанием для того, чтобы считать иностранного гражданина полностью проинформированным о своих правах и обязанностях на территории России, а также основанием для его наказания в случае нарушений.

Таким образом, законопроект в целом следует перечню поручений президента РФ и закладывает основы нового миграционного режима, преобразуя систему барьеров. Ключевой пункт здесь — создание внешнего «миграционного фронтира» для проведения государственными органами (МВД РФ, МИД РФ) подготовительных и бюрократических процедур за пределами государства.

На предварительном этапе иностранный гражданин, въезжающий в Россию по визе и в безвизовом порядке, сможет пройти курс русского языка и оформить полный пакет необходимых документов. Как результат, на территории России у него пропадет необходимость обращаться для получения услуг по документационному или правовому сопровождению к любым посредникам, как нелегальным, так и легальным. Посредники, соответственно, лишатся возможности предоставлять услуги, которые можно будет получить онлайн.

Для поддержания формата организованной трудовой миграции по соглашениям с правительствами Узбекистана и Таджикистана и удовлетворения нужд отдельных отраслей российской экономики, таких как строительство и агросектор, предусмотрен режим «краткосрочного пребывания». Он позволит оперативно набирать иностранных рабочих на 90 дней в соответствии с минимальными требованиями, то есть без медицинского освидетельствования и ID-карты и с опцией продления режима при «уважительных причинах».

Кроме того, положение иностранного гражданина на территории России станет свободнее. Все нацелено на то, чтобы представители приоритетных миграционных групп, соответствующие требованиям, были заинтересованы в долгосрочном пребывании в РФ, мотивированы к оформлению ВНЖ и в будущем — российского гражданства. Такой подход должен в краткие сроки решить демографическую проблему и повысить рождаемость. Аргумент в пользу данного сценария таков: те материально-бытовые реалии, которые россияне воспринимают как препятствие к созданию семьи, для большинства иностранных граждан вполне привлекательны. Это касается не только трудовых мигрантов, но и других приоритетных миграционных групп. Нововведения должны сохранить в стране и часть выводимых иностранными рабочими за рубеж транзакционных денежных средств, которые могут стать дополнительным источником финансирования всей миграционной реформы.

Усиление контроля над внешней миграцией предполагает, что все операции проводят государственные органы на базе государственных информационных ресурсов. Это повысит нагрузку на весь госаппарат РФ. При этом централизация в управлении данной сферой возлагает основной груз обязательств на МВД РФ.

Концепция предписывает также соответствующие инфраструктурные решения, например, укрепление вертикали МВД РФ, увеличение штата наряду с его материальным обеспечением и т. д. Кроме того, прописаны возможности оказания содействия территориальным органам МВД РФ при предоставлении государственных услуг (управление информационными данными, проведение дактилоскопии, фото). Содействие будут оказывать организации, подведомственные МВД РФ или уполномоченные субъектом РФ.

Следует помнить, что МВД РФ на протяжении последних лет испытывает финансовые и кадровые трудности с текущим функционалом, в том числе в области обеспечения миграционных процессов. На проблемы указывает серия дел в отношении руководства региональных ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД РФ. Злоупотребления возникали при предоставлении иностранным гражданам бесплатной государственной услуги по оформлению патентов на работу.

В этой связи выявляется угроза напряженности, особенно в ситуациях, связанных с извлечением МВД РФ прибыли в соответствии с положениями законопроекта: при возобновлении действия или внесении изменений в ID-карты иностранных граждан, обеспечении платного доступа к данным государственной информационной платформы.

На мой взгляд, есть и положения, требующие дополнительной проработки. Например, если мы говорим о так называемом соглашении о лояльности, то не определен алгоритм разъяснения иностранным гражданам Конституции РФ, которую знает далеко не каждый россиянин. Кроме того, обязанность соблюдать законодательство РФ и без данного положения распространяется на всех граждан, прибывающих в Россию. Также планируется, что проверку электронного реестра работодателей будут производить органы МВД, ФНС, ПФР, Роструда и ФСБ РФ, что исключает оперативность процедуры, а также создает чрезмерные административные барьеры.

В поручениях президента РФ отмечена необходимость обучения личного состава миграционных подразделений МВД РФ обращению с техническими средствами для обеспечения требований нового законодательства. Однако не указано, как планируется проводить обучение кадров. К тому же, как представляется, подобная подготовка на уровне ознакомления с технической частью в том или ином виде понадобится и для иностранных граждан.

Еще один вопрос — реестр недобросовестных приглашающих лиц. Во-первых, возможность оформления для иностранных граждан многих государств электронной российской визы исключает наличие приглашающей стороны. Отсутствует она и в случае с въездом по безвизовому порядку — таких мигрантов в России большинство. Во-вторых, при нарушении приглашенным иностранным гражданином цели въезда в указанный реестр попадет и приглашающая сторона, что повлечет негативные последствия в первую очередь для бизнеса.

Вызывает вопросы и реальная роль экспертного сообщества в реализации миграционной политики. С одной стороны, в законопроекте речь идет о необходимости всестороннего информационно-аналитического сопровождения миграционной реформы. С другой — о привлечении российских научно-исследовательских центров, институтов гражданского общества в тексте документа не сказано.

Все это, на мой взгляд, создает угрозу формального исполнения отдельных положений законопроекта. Очевидно, что новый миграционный режим потребует масштабных инфраструктурных изменений в государственных органах РФ и значительных финансовых вливаний, что ставит вопрос о реальных сроках его воплощения. И если цифровизация миграционных процессов актуальна и неизбежна ввиду развития информационной среды, то расширение компетенций МВД представляется малооправданным.

Централизация имеет смысл на этапе приведения к единообразию всей межведомственной статистики, тогда как в остальном нагрузка на МВД чрезмерна. Это фактор риска, который может привести к возникновению коррупционных схем в наиболее слабых местах нового миграционного режима. Вместе с тем разносторонность компетенций, возлагаемых на МВД РФ, предполагает неизбежное привлечение к реализации отдельных положений законопроекта негосударственных организаций.

Дмитрий Исповедников